退休保障這個議題早於上世紀60年代已開始在社會討論，一論便是40多年。最初政府建議推行中央公積金，為退休人士提供收入保障，後來建議推行的計劃包括退休保障制度、老年退休金計劃及強積金。1995年，港英政府放棄推行類似全民退休保障的老年退休金計劃，決定以強制性公積金制度（簡稱強積金）代替，最終強積金於2000年起實施。然而，強積金被質疑成效不彰，行政費高、回報率不理想，甚至錄得虧損，市民對於強積金怨聲四起。強積金至今已經實施十多年，期間全民退休保障雖不再成為重點議題，但爭議始終不曾停止。

香港長者貧窮化及人口高齡化已是明顯趨勢，現有29萬名長者生活於貧窮線之下，佔總長者人口的33.9%。人口老化，長者退休保障問題在社會上再度升溫。在庫房連年錄得大量盈餘下，有不同團體再次向政府提出推行全民退休保障的要求；然而，政府對推動全民退休保障計劃有極大保留，認為長遠來看這將會大大加重公共財政負擔，「誰付鈔，誰受益」及財務的可持續性，也是各方一直爭論不休的焦點，社會對此顯然未達成共識。2015年7月22日，扶貧委員會決定提出一個全民和非全民的退保方案諮詢公眾，能否取得突破，令港人老皆有保，仍有待觀察。

2015年12月22日，扶貧委員會發表退休保障諮詢文件，展開為期半年的公眾諮詢。文件提出兩個方案，包括「有經濟需要」方案，以及「不論貧富」方案。